20 Jahre schweizerisches Energiegesetz – Teil 2

Vor 20 Jahren, am 1. Januar 1999, ist das erste Schweizer Energiegesetz in Kraft getreten. Seine Entstehungsgeschichte ist einzigartig. Grund genug, in einer fünfteiligen Blogserie auf ein spannendes Stück Schweizer Politikgeschichte zurückzublicken. In Teil 2 unserer Serie geht es um den ersten Anlauf für einen Energieartikel in der Bundesverfassung.

Teil 2: Unheilige Koalitionen – Der erste Anlauf zu einem Energieartikel in der Bundesverfassung

Die Erfahrungen aus den Ölkrisen zeigten deutlich, dass die verfassungsmässigen Kompetenzen des Bundes im Energiebereich sehr beschränkt waren. So gab es nur vier Artikel in der Bundesverfassung, die sich unmittelbar auf den Energiebereich bezogen:

• Art. 24^bis über die Nutzung der Gewässer: Der Bund hat die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung über die Benutzung der Gewässer zur Energieerzeugung und für Kühlzwecke.
• Art. 24^quater über die Fortleitung und Abgabe elektrischer Energie: Der Bund hat die Kompetenz für die Regelung der Fortleitung und Abgabe elektrischer Energie ohne Rücksicht auf ihre Produktionsart.
• Art. 24^quinques über die Atomenergie: Der Bund hat die umfassende Kompetenz zur Regelung des gesamten Bereichs Atomenergie.
• Art. 26^bis über die Rohrleitungen: Der Bund hat die Kompetenz für die Regelung von Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe.

Energiepolitik muss mehr sein als die Bewirtschaftung von Versorgungsengpässen
1980 hatte Bundesrat Leon Schlumpf die Leitung des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements (EVED) übernommen und war damit der dritte Bundesrat, der die rechtlichen Grundlagen für eine gesamtschweizerische Energiepolitik schaffen sollte.

Die vom Bundesrat im März 1981 vorgelegte Botschaft über Grundsatzfragen der Energiepolitik (Energieartikel in der Bundesverfassung) adressierte die fehlenden Bundeskompetenzen im Energiebereich deutlich: «Nach Ansicht des Bundesrates sind die bestehenden Verfassungsgrundlagen für eine umfassende Energiepolitik nicht ausreichend. Die heutigen sektoriellen Zuständigkeiten des Bundes sind das Ergebnis einer langen historischen Entwicklung und kaum aufeinander abgestimmt. Aus der Vielfalt der energierelevanten Verfassungsbestimmungen lässt sich keine einheitliche energiepolitische Zielsetzung ableiten. Es bestehen beträchtliche Lücken, die eine koordinierte und zielgerichtete Energiepolitik des Bundes erschweren. Die Energiepolitik der Kantone (v.a. Bauwesen) kann zu wenig unterstützt und verstärkt werden. Daneben fehlen vor allem Kompetenzen für Sparmassnahmen im Bereich des Verkehrs, der energieverbrauchenden Geräte und Anlagen sowie für die Förderung einheimischer Energien und neuer Energietechnologien.»

Eine wirkungsvolle, langfristig ausgerichtete Energiepolitik, so der Bundesrat weiter, dürfe sich nicht auf die Vorbereitung von Bewirtschaftungsmassnahmen zur Überwindung von Versorgungsengpässen beschränken. Ziel der Energiepolitik solle vielmehr sein, die erforderlichen strukturellen Änderungen im Energiebereich zu erleichtern und zu beschleunigen, um Versorgungsengpässe eben gerade zu vermeiden. Dazu sei es wichtig, dass Wirtschaft, Energiekonsumenten und Behörden auf allen Stufen längerfristige und nationale Zielrichtungen verfolgen.

Vernehmlassung zeigt Verlauf der Fronten
Die in der Botschaft festgehaltenen Ergebnisse der Vernehmlassung sind aus heutiger Sicht recht aufschlussreich: Im Verhältnis zwei zu eins befürworteten die Vernehmlassungsteilnehmenden einen Verfassungsartikel, unter anderem weil ein solcher besser als allenfalls notwendiges Notrecht sei. Die meisten Befürworter betonten jedoch, dass die Energiepolitik weiterhin auf föderalistischen und marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhen müsse und der Bund für den Aufgabenbereich der Kantone nur Rahmenbedingungen erlassen solle: Die Kantone hätten eine aktive Rolle zu übernehmen.

Weiter sprachen sich viele für eine zweckgebundene Abgabe auf Energie und für die Schaffung von Förderprogrammen aus. Diese sollten jedoch flexibel, zeitlich und sachlich beschränkt und mit limitierten Beitragssätzen ausgestattet werden. Auf grosse Kritik stiessen Massnahmen wie die Besteuerung der Motorfahrzeuge nach energierelevanten Kriterien, Sonntagsfahrverbote und Lenkungsabgaben. Bezüglich der Energieversorgung waren etwa die Hälfte der Vernehmlasser für eine Modernisierung und den Ausbau der bestehenden Wasserkraftanlagen. Der Bau von neuen Anlagen fand aber nur wenig Unterstützung. Bei der Kernenergie waren rund 50% für den Bau von drei bis vier Kernkraftwerken nach Leibstadt bis zum Jahr 2000, ein Drittel wollte nach Leibstadt keine weiteren Kernkraftwerke mehr. Zur Deckung des Strombedarfs befürwortet ein Drittel ausserdem den Bau von Kohlekraftwerken, vor allem um das Kernkraftwerkbauprogramm zu verlangsamen. Im Allgemeinen wurde aber eine vermehrt dezentrale Energieversorgung befürwortet. Die Energieversorgungsunternehmen warnten in ihren Stellungnahmen jedoch vor einer Überschätzung der «neuen» Energien, während andere überzeugt waren, dass nur der Einsatz dieser Alternativen aus der schwierigen Energiesituation führen könne.

Die Anstrengungen der Kantone reichen nicht aus
Der Bundesrat würdigte in der Botschaft zwar die Aktivitäten der Kantone, hielt jedoch klar fest, dass diese nicht ausreichen: «Als erste Kantone haben Baselland am 1. Juli 1980 und Neuenburg am 15. Dezember 1980 ein eigenes Energiegesetz in Kraft gesetzt. Ähnliche Gesetze dürften in weiteren Kantonen in den nächsten Jahren in Kraft treten (z. B. Wallis, Bern, Solothurn. Aargau). Andere Kantone sehen die Einführung einzelner Massnahmen durch Anpassung bestehender Gesetze vor. Diese Fortschritte können nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in der Energiepolitik noch zahlreiche Aufgaben anzupacken gilt.»

Bundesrat will keine Energiesteuer
Eine Energiesteuer lehnte der Bundesrat ab. Er begründetet dies mit seinem Plan, die bisher steuerbefreiten Energieträger Gas, Elektrizität, feste und flüssige Brennstoffe der Warenumsatzsteuer WUST unterstellen und stellte in Aussicht, einen Teil der Einnahmen – man rechnete mit rund 300 Millionen Franken pro Jahr – für energiepolitische Fördermassnahmen zu verwenden. Im Juni 1980 veröffentlichte der Bundesrat diesen Vorschlag in der Botschaft über die Änderung des Warenumsatzsteuerbeschlusses. Der bundesrätliche Plan stiess auf wenig Gegenliebe: Swosohl die Wirtschaft als auch Umweltverbände wehrten sich dagegen. 1985/86 beschossen National- und Ständerat jedoch Nichteintreten auf das Projekt zur Unterstellung der Energieträger unter die WUST.

Artikel im Walliser Boten vom 24. Oktober 1980

Im November 1987 eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zur zukünftigen Bundesfinanzordnung. Zu Modernisierung der WUST schlug er darin verschiedene Varianten vor, darunter die Einführung einer Energieabgabe auf dem Wärmeinhalt (durchschnittliche Belastung von 10%), sowie die Unterstellung der Energieträger (Elektrizität, Gas und Treibstoffe) unter die WUST. Eine weitere Variante sah eine generelle Besteuerung von Gütern und Dienstleistungen mit einer Mehrwertsteuer nach europäischem Vorbild. Als Untervariante wurde eine Erhöhung des Heizölzolles von 30 Rappen auf 5 Franken je 100 kg brutto vorgeschlagen, sowie eine Erhöhung der Zölle auf Erdgas und anderen gasförmigen Kohlenwasserstoffen von 10 Rappen auf 1 Franken je 100 kg brutto. Im Juni 1989 veröffentlichte der Bundesrat dann die Botschaft zur Neuordnung der Bundesfinanzen, im Dezember 1990 stimmte das Parlament dem Bundesbeschluss über die Neuordnung der Bundesfinanzen zu. Damit erfolgte ein direkter Umstieg von der WUST auf eine EG-konforme Mehrwertsteuer, so dass ab dann alle Waren und Dienstleistungen und damit auch Energieträger wie Gas, Elektrizität und Brennstoffe besteuert wurden (siehe dazu auch Daten aus der Geschichte der Bundessteuern).

Der Energieartikel vor der Debatte
Der Vorschlag des Bundesrats in der Botschaft zum Energieartikel lautete wie folgt:
Artikel 24^octies

1. Der Bund kann zur Sicherung einer ausreichenden, wirtschaftlichen und umweltschonenden Energieversorgung:
2. Grundsätze aufstellen für die sparsame und rationelle Energieverwendung;
3. Vorschriften erlassen über den Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten;
4. Die Entwicklung von Techniken fördern, die der sparsamen und rationellen Energieverwendung, der Nutzung neuer Energien und der breiten Fächerung der Energieversorgung dienen.
5. Der Bund berücksichtigt bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Erfordernisse der sparsamen und rationellen Energieverwendung sowie einer breitgefächerten Energieversorgung.

Energiepolitik braucht langfristige Perspektiven
Hans-Ulrich Baumberger wehrte sich als Berichterstatter der ständerätlichen Kommission gegen die Kritik an den Szenarien der Eidgenössischen Kommission für die Gesamtenergiekonzeption und machte sich stark für Energieperspektiven: «Es ist in letzter Zeit Mode geworden, den Wert längerfristiger Prognosen oder Perspektiven und entsprechende Planungen in Frage zu stellen. So wenig indessen eine verantwortungsbewusste industrielle Geschäftsleitung die mittel- und längerfristigen technologischen Entwicklungen vernachlässigen darf, so wenig dürfen verantwortliche Behörden auf dem Gebiete der Energieversorgung und Energietechnik an gewissen Voraussagen und Zukunftstendenzen vorbeisehen. Wo die notwendigen Entwicklungs- und Anpassungszeichen derart lang, die Investitionskosten derart hoch und der Änderungswille derart unstetig sind, wäre jedes Einfach-in-den-Tag-Hineinleben eine unverzeihliche Unterlassung. Dabei geht es nicht um einzelne Prozente und unregelmässige Entwicklungskurven, sondern um Tendenzen und ins Gewicht fallende Veränderungen auf der Angebots- und Nachfrageseite.»

Zankapfel Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Wirtschaft
Die parlamentarische Debatte (Amtliches Bulletin) drehte sich sehr stark und immer wieder um die Aufgabenteilung. Ständerat Julius Binder betonte, dass sich der Bund und die Kantone aus ordnungspolitischen Gründen auf die wirklich absolut notwendigen Eingriffe beschränken und primär den Markt spielen lassen müssen. Ferner habe sich der Bund an die Grundsätze des Föderalismus, der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit zu halten. Binder doppelte mit dem Postulat der Eigenverantwortung nach: «Gemäss dem heute vorherrschenden Staatsverständnis muss es ohnehin unsere Tendenz sein, bei der Schaffung von neuen Bundeskompetenzen Mass und Zurückhaltung zu üben. Gerade die Energiepolitik spielt sich vor allem an der Front ab. Der Einzelne und die Wirtschaft müssen in Eigenverantwortung tun, was sie tun können. Sodann wird und muss auch in Zukunft die staatliche Hauptverantwortung für eine sinnvolle Energiepolitik bei den Kantonen und den Gemeinden liegen. Erst in letzter Instanz und wirklich subsidiär soll der Bund helfen und koordinierend beistehen, damit die energiepolitischen Postulate durchgesetzt werden können.»

Markt konnte Fehlentwicklungen nicht verhindern
Auf die immer wieder vorgebrachten Argumente, dass Wirtschaft und Markt die Dinge schon richten würden, entgegnete Bundesrat Leon Schlumpf in der Debatte, dass der Bundesrat durchaus die verschiedentlich geäusserte Auffassung teile, dass den Marktkräften auch im Energiebereich eine grosse Rolle zukommt und dass der Preis eine Steuerungsfunktion habe. Er teile aber auch die Meinung, dass der Preismechanismus eine Fehlentwicklung im Energiesektor nicht zu verhindern vermochte. «Denn, dass eine Auslandabhängigkelt von zeitweilig bis zu 85 Prozent und eine sektorielle Abhängigkeit (Erdölsektor) von über 70 Prozent eine Fehlentwicklung über Jahre und

Jahrzehnte war, das lässt sich nicht aus der Welt schaffen. Hier muss zu den Marktkräften, zu der eigenen und verantwortungsbewussten Tätigkeit der Energiewirtschaft und der Gemeinwesen (der Kantone und Gemeinden) nun auch eine stärkere Mitwirkung des Bundes hinzukommen.»

«kann» oder «muss»?
In der Debatte wurde ausserdem bemängelt, dass der vorgeschlagene Energieartikel lediglich die wenig verbindliche «Kann-Formulierung» enthalte, obwohl die Verfassung durchaus auch Muss-Vorschriften kenne, beispielsweise beim Umweltschutz oder bei der Raumplanung. Bundesrat Schlumpf wand sich im Ständerat mit einer etwas umständlichen Begründung heraus: «Die Kann-Formel hat der Bundesrat einer zwingenden Formulierung vorgezogen, weil diese Massnahmen auch alternativ, nicht nur kumulativ, einsetzbar sind, heute also allenfalls alle, in einer späteren Zukunft unter Umständen einzelne dieser verschiedenen Instrumente dann nicht mehr. Wenn man aber den Auftrag an den Bund zwingend formulieren würde, dann würde das einer Kompetenz im Sinne einer Erfüllungspflicht des Bundes für das ganze Paket gleichkommen.» Und im Nationalrat klang die Antwort von Bundesrat Schlumpf sogar leicht genervt: «…es ändert nach allen seit 130 Jahren gemachten Erfahrungen nichts, ob in der Verfassung «kann» steht oder «muss». Der Bundesrat muss zwar, wenn es heisst «muss»; aber Sie als Parlament «müssen» auch dann nicht, wenn es so in der Verfassung steht.»

Weder Energiesteuer…
Auch der Verzicht des Bundesrats, eine Energiesteuer einzuführen, wurde heftig debattiert. Nationalrat Franz Jaeger meinte dazu: «Der Energieartikel, wie er vom Bundesrat und von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagen wird, kommt mir vor wie ein Fahrzeug ohne Motor. Er ist wirkungslos, weil ein wesentliches Element fehlt, nämlich die Finanzierung der ins Auge gefassten energiepolitischen Massnahmen.»

… noch Lenkungsabgabe
In der Debatte von 1982 zum Energieartikel lehnte der Bundesrat nicht nur eine Energiesteuer ab, sondern sprach sich auch gegen eine Lenkungsabgabe aus. Bundesrat Leon Schlumpf warnte vor der «Illusion», dass eine zweckgebundene Energieabgabe im Ausmass von 3 Prozent überhaupt eine Lenkungsfunktion haben werde. Diese trete erst bei einer Abgabe von 9 oder 11 Prozent ein, was einen Ertrag von einer Milliarde oder sogar 1,2 Milliarden Franken ergeben würde. Das Hauptproblem ortete Schlumpf darin, dass man nicht wisse, was mit diesem Geld dann geschehen solle: «Dann würden wir vor der Frage stehen: Wollen wir mit diesem Geld «arroser le terrain»? Also Giesskannenprinzip mit einem unverhältnismässigen Nutzen?»

Dass Nationalrat Franz Jaeger vom Landesring der Unabhängigen vor allem auf der Finanzierungsfrage beharrte, lag daran, dass 1981 rund 50 Umweltschutzorganisationen die Volksinitiative für eine sichere, sparsame und umweltgerechte Energieversorgung, kurz «Energie-Initiative» eingereicht hatte, die einen sehr ausführlichen Energieartikel für die Bundesverfassung mit zweckgebundenen Energieabgaben vorsah. Er betonte deshalb in der Debatte, dass es ein Hauptanliegen der Initianten der Energieinitiative sei, auch die Finanzierungsseite der Energiepolitik zu regeln. Falls das Parlament dieses Anliegen erfülle, würde man sich überlegen, die Initiative zurückzuziehen.

Zwei extreme Pole im Abstimmungskampf
Das Parlament verzichtete schliesslich auf eine Energieabgabe und verabschiedete im Herbst 1982 einen gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf leicht ergänzten Energieartikel, über den die Schweizer Bürger/innen im Februar 1983 abstimmen sollten.

Im Vorfeld der Abstimmung bildeten sich zwei Pole. Einerseits engagierte sich der schweizerische Gewerbeverband heftig gegen die Vorlage, obwohl die Energie-Branchenverbände den Artikel befürworteten. So monierte Markus Kamber, damaliger Direktor des Schweizerischen Gewerbeverbandes in der NZZ vom 10. Februar 1983, dass «gerade im Energiebereich Bundeslösungen absurd sind. Die gleichen Isolationsvorschriften in Locarno und in La Brevine, gleichlautende Baugesetze für Genf und Appenzell, gleiche Renovationsauflagen für Stadt und Land? … Wer für die freie Marktwirtschaft ist, muss gegen den Energieartikel sein.»

Inserat gegen den Energieartikel in der NZZ vom 19. Februar 1983

Am anderen Pol kämpften die Initianten der Energie-Initiative gegen den Energieartikel. In der NZZ vom 14. Februar 1983 legte Nationalrat Franz Jäger seine Beweggründe dar: Gerade weil der LdU für eine wirksame Energiepolitik eintrete, lehne er die vorgeschlagene Regelung ab. Etliche Mühe bekunde die Partei mit den vagen kann-Formulierungen … und ohne gesicherte Finanzierung könnten die angestrebten und an sich unbestrittenen Ziele in der Energiepolitik nicht verwirklicht werden. Auch SP-Kantonsrätin Ursula Koch, Geschäftsführerin der Schweizerischen Energiestiftung (SES) lehnte den Artikel ab. In der NZZ vom 15. Februar 1982 bezeichnete sie ihn als verpasste Chance und verwies auf die Energie-Initiative, in der ein wirkungsvolles Finanzierungsinstrument vorgeschlagen werde.

Energieartikel scheitert an Polarisierung
Am 27. Februar 1983 fand die Abstimmung zum Energieartikel statt (Abstimmungsbüchlein). Die Stimmbürger stimmten dem Energieartikel mit 50.9% zu. Jedoch nahmen nur 11 Stände die Vorlage an, er scheiterte also am Ständemehr. Warum? Die Vox-Analyse nach der Abstimmung zeigte (NZZ vom 28. April 1983), dass 61% der Deutschschweizer den Energieartikel abgelehnt und die Westschweizer ihn mit 65% angenommen hatten. Freisinnige Wähler/innen lehnten im mit 71% ab, die Wähler/innen von Landesring und Poch, die den vorgeschlagenen Verfassungsartikel bekämpft hatten, lehnten ihn gar mit 83-100% ab. Gemäss Analyse scheiterte der Energieartikel primär an der Polarisierung der beiden Lager, die einerseits «zuviel Staat» und andererseits «zu schwache staatliche Massnahmen» bemängelten.

Auch Energie-Initiative chancenlos
Die Energiepolitik stand nach dem Scheitern des Energieartikels vor einem veritablen Scherbenhaufen, der mit einer recht deutlichen Ablehnung (54.2% Nein) der Energie-Initiative am 23. September 1984 (Abstimmungsbüchlein) noch grösser wurde. Der Bundesrat stand vor der Frage, wie es nun weitergehen sollte. Mehr dazu in Teil 3 dieser Blogserie.

Marianne Zünd, Leiterin Abteilung Medien und Politik, BFE

Bild: KEYSTONE/PHOTOPRESS-ARCHIV/Str